Trong giai đoạn đất nước đang bước vào một Kỷ nguyên mới – chuyển đổi số, kinh tế số, xã hội số trở thành những trụ cột phát triển, Việt Nam cũng đang đứng trước yêu cầu cấp bách phải tái cấu trúc lại nền hành chính nhà nước nhằm thích ứng linh hoạt với xu thế thời đại. Cuộc cách mạng công nghệ và những thay đổi trong phương thức quản trị quốc gia đòi hỏi bộ máy chính quyền không chỉ đơn thuần là quản lý mà phải chuyển sang mô hình phục vụ, lấy người dân làm trung tâm. Trong đó, một yêu cầu cấp thiết đặt ra là tinh, gọn, mạnh tổ chức, nâng cao hiệu năng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp. Trong xu thế đó, xây dựng mô hình chính quyền địa phương 2 cấp – gồm cấp tỉnh và cấp xã được xác định là bước đi chiến lược, phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới, góp phần hình thành nền quản trị tinh gọn, hiệu quả và hiện đại.
Đảng và Nhà nước ta luôn xác định việc sắp xếp, tổ chức lại bộ máy hành chính nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm, cấp thiết trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quan điểm này được thể hiện rõ nét trong Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương 6, khóa XII về “Một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. Nghị quyết nêu rõ: “Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; gắn tổ chức bộ máy với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm và gắn với kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực”[1]. Đây là cơ sở chính trị quan trọng để đẩy mạnh cải cách hành chính, trong đó có việc nghiên cứu đổi mới mô hình tổ chức chính quyền theo hướng tinh giản cấp trung gian, nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước.
Tiếp nối tinh thần đó, Văn kiện Đại hội XIII của Đảng tiếp tục khẳng định “Xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ nhân dân, dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, khoa học, trong sạch, vững mạnh” và “Tiếp tục đổi mới tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền” [2] . Những định hướng chiến lược này là kim chỉ nam cho việc thiết kế mô hình chính quyền địa phương hai cấp – phù hợp với yêu cầu của thời đại chuyển đổi số, hội nhập sâu rộng và phát triển bền vững quốc gia.
1. Tình hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam
Hiện nay, bộ máy chính quyền ở Việt Nam được tổ chức theo mô hình ba cấp hành chính là: Cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương), cấp huyện (gồm quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương) và cấp xã (gồm xã, phường, thị trấn). Mô hình tổ chức hành chính này đã tồn tại trong thời gian dài, đóng vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, duy trì ổn định chính trị - xã hội, và bảo đảm sự điều hành thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay – khi đất nước đang đẩy mạnh công cuộc đổi mới toàn diện và hội nhập quốc tế sâu rộng – mô hình chính quyền địa phương ba cấp bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập và không còn phù hợp với yêu cầu quản trị hiện đại.
Thứ nhất, tính cồng kềnh và chồng chéo trong tổ chức bộ máy là điểm yếu nổi bật. Ba cấp hành chính với ba hệ thống cơ quan chính quyền tương ứng – bao gồm cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân – khiến cho quá trình ra quyết định và tổ chức thực thi bị kéo dài. Theo số liệu của Bộ Nội vụ hiện nay Việt Nam có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh; 696 quận, huyện và 10.035 xã, phường [3]. Các quy trình xử lý công việc hành chính thường phải trải qua nhiều tầng nấc trung gian, dẫn đến sự trì trệ, làm giảm tính linh hoạt và khả năng phản ứng nhanh của chính quyền trước các vấn đề thực tiễn. Sự trùng lặp trong chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp – đặc biệt giữa cấp huyện và cấp xã – khiến nguồn lực bị phân tán, trách nhiệm không rõ ràng, dẫn đến hiệu quả quản lý bị hạn chế nghiêm trọng.
Thứ hai, chi phí duy trì bộ máy hành chính quá lớn là một gánh nặng không nhỏ đối với ngân sách nhà nước. Mỗi cấp chính quyền đều cần có một hệ thống cơ quan chuyên môn, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đi kèm với cơ sở vật chất, trang thiết bị, và kinh phí hoạt động riêng. Với gần 11.000 đơn vị hành chính cấp xã và hơn 700 đơn vị cấp huyện trên cả nước, khối lượng ngân sách chi thường xuyên để duy trì hoạt động của bộ máy là rất lớn. Theo số liệu của Bộ Tài chính, tổng thu ngân sách nhà nước năm 2023 ước đạt 1,75 triệu tỷ đồng, còn chi ngân sách ước đạt 1,73 triệu tỷ đồng. Trong đó, chi thường xuyên lên tới 1,05 triệu tỷ đồng, chiếm khoảng 61% tổng chi ngân sách. Trong đó chi thường xuyên là nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh [4]. Điều này không chỉ gây áp lực lên nguồn tài chính công mà còn làm giảm khả năng đầu tư phát triển các lĩnh vực thiết yếu như y tế, giáo dục, hạ tầng, chuyển đổi số và đổi mới sáng tạo.
Thứ ba, sự trùng lặp về chức năng giữa các cấp chính quyền cũng là nguyên nhân gây ra tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, thiếu minh bạch và thiếu hiệu quả trong thực thi nhiệm vụ. Trong nhiều trường hợp, cùng một nhiệm vụ lại do nhiều cấp cùng chịu trách nhiệm, dẫn đến xung đột quyền hạn hoặc không ai chịu trách nhiệm rõ ràng khi có vấn đề phát sinh. Tình trạng này đặc biệt phổ biến trong các lĩnh vực như quản lý đất đai, đầu tư công, cấp phép xây dựng, xử lý đơn thư khiếu nại – tố cáo…
Ngoài ra, mô hình hiện tại còn kìm hãm sự sáng tạo và tính chủ động của địa phương, đặc biệt ở cấp xã và cấp huyện. Khi mọi hoạt động đều phải chờ chỉ đạo, phê duyệt từ cấp trên, các địa phương khó có thể linh hoạt trong việc ứng phó với tình huống phát sinh, khó đưa ra sáng kiến trong quản trị và phát triển kinh tế - xã hội. Cơ chế “xin – cho” tồn tại kéo dài giữa các cấp khiến chính quyền cơ sở thiếu động lực đổi mới, đồng thời dễ phát sinh tiêu cực, nhũng nhiễu.
Trong bối cảnh Việt Nam đang đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hiện đại và tinh gọn, thì việc tiếp tục duy trì bộ máy hành chính như hiện nay không còn là lựa chọn tối ưu. Những bất cập nêu trên không chỉ làm chậm quá trình cải cách hành chính, mà còn là lực cản đối với mục tiêu phát triển bền vững, phát huy tiềm năng nội lực địa phương và thực hiện chuyển đổi số quốc gia. Đây chính là cơ sở để đặt ra yêu cầu xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp – cấp tỉnh và cấp cơ sở – nhằm tạo đột phá trong tổ chức bộ máy, nâng cao hiệu quả phục vụ nhân dân và doanh nghiệp trong giai đoạn phát triển mới.
2. Chính quyền địa phương 2 cấp – Bước tiến chiến lược trong kỷ nguyên mới
Việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp (cấp tỉnh và cấp xã) không chỉ là một cải cách kỹ thuật về tổ chức hành chính, mà còn là một bước tiến chiến lược trong quá trình hiện đại hóa nền hành chính quốc gia, hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả và phục vụ nhân dân. Trên nền tảng phân tích thực tiễn và yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia, có thể thấy rằng chính quyền hai cấp mang lại nhiều lợi ích vượt trội, từ hiệu quả điều hành, tiết kiệm nguồn lực cho đến tăng cường minh bạch, dân chủ và thúc đẩy chuyển đổi số toàn diện.
Thứ nhất, mô hình chính quyền hai cấp giúp tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu quả quản trị và điều hành. Việc loại bỏ tầng nấc trung gian là cấp huyện trong hệ thống chính quyền hành chính sẽ giúp rút ngắn quy trình ra quyết định, giảm thiểu tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp, đồng thời tạo điều kiện cho sự vận hành nhanh nhạy, linh hoạt của bộ máy công quyền. Thực tế cho thấy, các thủ tục hành chính hiện nay thường bị kéo dài do phải qua nhiều khâu trung gian từ xã lên huyện, rồi từ huyện lên tỉnh. Khi bỏ cấp huyện – hoặc chuyển cấp huyện thành đơn vị quản lý không có bộ máy chính quyền chuyên trách – thì các vấn đề dân sinh, sản xuất – kinh doanh có thể được xử lý trực tiếp từ cơ sở hoặc tỉnh, tùy theo tính chất và thẩm quyền. Điều này giúp quá trình phục vụ người dân và doanh nghiệp trở nên nhanh chóng, rõ ràng, giảm thiểu phiền hà, đồng thời nâng cao năng lực phản ứng chính sách của chính quyền.
Thứ hai, mô hình này tạo điều kiện tiết kiệm đáng kể ngân sách nhà nước và tinh giản biên chế một cách hợp lý. Khi tinh giản cấp trung gian, nhiều vị trí hành chính không còn cần thiết sẽ được bãi bỏ hoặc sắp xếp lại phù hợp với chức năng mới, qua đó giảm áp lực tài chính cho ngân sách nhà nước, nhất là trong bối cảnh nguồn lực công đang ngày càng cần được phân bổ hiệu quả hơn cho các mục tiêu phát triển bền vững như y tế, giáo dục, an sinh xã hội và đầu tư hạ tầng. Không chỉ vậy, việc tinh gọn bộ máy còn giúp tăng cường kỷ luật công vụ, giảm tình trạng “trên bảo dưới không nghe”, và khắc phục tình trạng “hành chính hóa” trong tổ chức và hoạt động quản lý ở cơ sở.
Thứ ba, chính quyền địa phương hai cấp tạo điều kiện thúc đẩy mạnh mẽ tiến trình phân cấp – phân quyền, phát huy tính chủ động và sáng tạo của chính quyền cơ sở. Khi cấp xã được xác định là một trong hai cấp chính quyền chính thức, với bộ máy và thẩm quyền rõ ràng, thì vai trò của chính quyền địa phương trong việc giải quyết công việc dân sinh, tiếp cận và phục vụ người dân sẽ trở nên trung tâm hơn. Đây là cấp gần dân nhất, sát thực tiễn nhất, nên cũng là nơi có điều kiện thuận lợi để lắng nghe, tiếp nhận và giải quyết kịp thời các vấn đề bức thiết của nhân dân. Trong khi đó, cấp tỉnh – với chức năng hoạch định chiến lược, quản lý vĩ mô và giám sát tổng thể – sẽ tập trung vào những vấn đề lớn như quy hoạch phát triển, đầu tư công, kết nối vùng, đảm bảo an ninh – quốc phòng và thực hiện các chính sách xã hội trên diện rộng. Phân định rõ như vậy không chỉ nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước mà còn góp phần phòng tránh chồng chéo, xung đột thẩm quyền, đồng thời phát huy được vai trò tự chủ, sáng tạo của địa phương trong quản trị và phát triển.
Thứ tư, mô hình chính quyền địa phương hai cấp chính là nền tảng tối ưu để thúc đẩy chuyển đổi số và xây dựng chính quyền điện tử, chính phủ số. Một bộ máy hành chính tinh gọn, đơn giản sẽ tạo thuận lợi cho việc đồng bộ hạ tầng công nghệ thông tin, chuẩn hóa quy trình số hóa và ứng dụng trí tuệ nhân tạo, dữ liệu lớn trong quản lý. Với hai cấp chính quyền, việc tích hợp, kết nối và điều hành thông minh sẽ dễ thực hiện hơn, hiệu quả hơn. Từ đó, người dân và doanh nghiệp có thể tiếp cận các dịch vụ công trực tuyến một cách thuận tiện, minh bạch, nhanh chóng – đúng với tinh thần của một chính phủ số hiện đại. Đồng thời, việc số hóa dữ liệu và quy trình cũng giúp nâng cao khả năng giám sát, kiểm soát quyền lực, và hạn chế tiêu cực trong thực thi công vụ.
Thứ năm, chính quyền địa phương hai cấp giúp tăng cường tính gắn bó với nhân dân và nâng cao trách nhiệm giải trình. Trong mô hình này, chính quyền cấp cơ sở – là cấp trực tiếp làm việc với dân – sẽ có vai trò nổi bật hơn, được trao quyền và nguồn lực để xử lý những vấn đề thực tiễn đặt ra. Đây là tiền đề quan trọng để xây dựng nền hành chính phục vụ, lấy người dân làm trung tâm. Khi quyền lực được trao nhiều hơn cho cấp cơ sở, người dân cũng có điều kiện kiểm tra, giám sát tốt hơn đối với đội ngũ cán bộ, công chức. Từ đó, tính minh bạch được tăng cường, kỷ luật công vụ được siết chặt, góp phần quan trọng vào công cuộc phòng chống tham nhũng, tiêu cực ngay từ cơ sở. Chính quyền càng gần dân, càng chịu trách nhiệm trước dân thì càng buộc phải vận hành hiệu quả, liêm chính và cầu thị.
Nhìn chung việc xây dựng chính quyền hai cấp là một bước đột phá mang tính chiến lược trong tiến trình cải cách hành chính, tinh gọn bộ máy và nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia. Mô hình này không chỉ giúp tiết kiệm nguồn lực mà còn tạo điều kiện để thúc đẩy phân quyền, chuyển đổi số và dân chủ hóa trong quản lý nhà nước. Trong bối cảnh Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển mới với nhiều cơ hội và thách thức đan xen, thì việc lựa chọn đúng mô hình tổ chức chính quyền sẽ quyết định hiệu quả vận hành của cả hệ thống chính trị và tương lai phát triển đất nước.
Bước vào kỷ nguyên mới việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp không chỉ là một lựa chọn mang tính đột phá chiến lược về thể chế, mà đây còn là mô hình tổ chức bộ máy tinh gọn, hiệu lực, minh bạch, gắn bó với dân, đáp ứng yêu cầu quản trị hiện đại và lấy phục vụ nhân dân làm trung tâm. Chính quyền địa phương hai cấp tạo nền tảng thể chế vững chắc, phù hợp với xu thế phát triển toàn cầu, đồng thời là đòn bẩy thúc đẩy cải cách hành chính và phát triển kinh tế - xã hội. Để hiện thực hóa bước chuyển này, đòi hỏi hệ thống chính trị phải đổi mới mạnh mẽ tư duy và hành động, vượt qua tâm lý cầu an, cục bộ, kiên quyết cải tổ vì lợi ích chung. Đồng thời, vai trò của người dân cần được phát huy cao nhất trong việc đồng hành, tham gia giám sát và góp phần xây dựng mô hình chính quyền hiện đại, liêm chính, phục vụ hiệu quả. Sự đồng thuận xã hội và ý chí cải cách sẽ là lực đẩy then chốt đưa đất nước tiến nhanh và bền vững trong Kỷ nguyên mới.
=============
[1] Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương lần thứ 6, khóa XII về “Một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”.
[2] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập I, NXB Chính trị quốc gia Sự thật, H.2021, Tr188-189.
[3] Báo Tuổi trẻ, Sau sáp nhập, Việt Nam hiện có bao nhiêu đơn vị cấp huyện, xã?, 22/02/2025, Sau sáp nhập, Việt Nam hiện có bao nhiêu đơn vị cấp huyện, xã? - Tuổi Trẻ Online.
[4] Báo Vietnamnet, Thu 1,7 triệu tỷ, chi cho bộ máy tới 1 triệu tỷ: Ngân sách gồng mình nuôi bộ máy, 09/12/2024, Thu 1,7 triệu tỷ, chi cho bộ máy tới 1 triệu tỷ: Ngân sách gồng mình nuôi bộ máy
Trần Văn Hòa, Khoa Nhà nước và pháp luật
Xây dựng nông thôn mới
